这一规定区分了个案司法建议和综合司法建议，凸显出司法建议活动的主动性和服务性。

《行政处罚法》关于行政处罚适用作了不少原则和制度上的规定，就制度规定而论，规定了行政处罚中从轻或减轻处罚的情形，行政处罚追诉时效制度、行政处罚责任追究的年龄等等。其五，处罚对象二元型处罚并用。

设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。案情如下：陈秋就读于栖霞区尧化门一所外来人口流动学校，距校门口60米就是一条铁路。林业管理机关只能将该案件作为一个违法行为来处理，而这一违法行为的主体和行为状态都是复合性的。即是说，复合性违法行为可以是一个主体实施的，也可以是多个主体共同实施的。二是我国相关法律文件虽没有规定处罚并用，但也没有规定禁止并用的问题。

《行政处罚法》在规定罚款不得并用时，对其他形式处罚的并用留下了一个非常大的空间，主要体现在：一方面，罚款与其他行政处罚可以并用。行政法的适用与行政执法体制的关系密不可分，不同的执法体制会使行政处罚的适用呈现不同的状态。可见，作为执政党的中国共产党，正在把法治的理念引入执政活动中，这对于增进党执政的正当性基础、规范公共权力运行、保障公民权利的实现无疑有重要的意义。

这就在事实上说明了领导与法律或者说与立法在性能上具有不相容性，两者不兼容性。这一具体化的具体内涵包括：基本原则具体化、领导行为制度化、执政行为法律化三个方面。制度生成与发展的一般路径与规律是从理论到原则，从原则到制度，从制度到技术，这也是宪法序言中党的领导的发展进路。在实践中，准确地解读党的领导同样具有重要的理论意义与实践价值。

所有这些问题归纳起来就是在宪法领域如何具体地坚持与完善党的领导，如何使党的领导制度化。3．社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。

可见，作为政治权力的党的领导在现实生活中的具体运行具有自己的特点。表明在今天以及今后的社会主义建设中继续坚持党的领导，这是(1)、(2)过去历史经验的积累，表达了只有在党的领导下，我们才能从胜利走向胜利。这一区分本身也告诉我们执政更多地体现了法律属性，而领导更多地体现了政治属性。当然，我们不排除就党与国家机关的相互关系问题进行立法，但是这不是专门就领导进行立法，而其他的专门性立法有很多，如《教师法》、《公务员法》、《法官法》等等，《政党法》强调如何设立政党以及各个政党相互之间的关系等等。

如同人民一词也是宪法频繁使用的词汇，甚至有基于宪法条文中华人民共和国的一切权力属于人民形成人民主权的思想与宪法原则。(3)党在政治协商制度中领导地位。党的领导在法律语境中可以对应的法律概念是执政权，而不是领导权，尽管执政权这一重要概念在法律文本中还没有出现，在理论上还没有得到充分的重视与研究，但是执政权是法治的新生力量。科学执政、民主执政、依法执政成为十七大报告的重点内容之一。

在逻辑关系上，(4)、(5)是(1)、(2)历史逻辑的自然延伸。因此，尽管宪法中出现了中国共产党领导，并表达了党在国家社会生活的领导地位，但是如何领导，对于国家机关而言，就是党如何执政没有明确的条文与法律可以据以遵守，这是政党活动中的法律空白点，需要进行立法，以明确相互之间的关系。

（二）5次表述的内在涵义1．在形式上，5次表述呈现出三种句式。2007年10月，党的十七大报告再次明确提出：要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。

党的领导的法律化强调的是党的重大执政行为的法律化，在具体内容上包括法律理论化与法律制度化两大难题，具体而言：（一）需要构建执政权、执政行为的法律理论理论是行为的先导，依法执政的制度化、法律化尤其需要理论上的梳理与建构。因此，我们将执政权称之为隐形的权力。2.党的领导在国家政权中实现的具体途径党的领导的实现途径是以其成员和组织进入国家政体各机关、各部门的具体方式，执掌国家权力。{9}与西方不同，中共作为长期执政的政党，其执政党执掌政权的方式具有独特性，这一独特性表现为：1.党的领导需要通过执政实现西方无领导党一说，在我国，共产党既是领导党，又是执政党。3.党的领导的实现方式执政党在国家政权之中或者之内执政，应当处理好与人大、政府和法院、检察院的关系。从上述罗列，我们不难发现宪法序言对党的领导描述的这样几个基本现象。

制度化中，又包括对部分重要执政行为法制化。这里，就需要将政治的还给政治、法律的回归法律。

{8}当前对党的领导还存在着很多不准确的观点，所谓差之毫厘、失之千里。(1)、(2)两处均为主谓结构，句式相同，内容均为中国共产党领导中国各族人民。

中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党依法治国的治国方略的实施以及依法执政作为基本的执政方式的落实，都需要使隐形权力显性化。

典型意义的宪法概念或者是法律概念是另一个相关概念执政权。但另一方面，我们可以根据宪法序言中的党的领导进行推导或者进行宪法解释等方式，得出执政权这一重要概念。就目前通常的理论而言，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度是我国的基本政治制度。宪政实践也说明，宪法序言中关于党的领导的原则性规定需要具体化之后，才能便于在现实生活中的具体操作。

这一原则需要具体化，具体化的过程又体现为制度化、法律化这两个方面，其中就广义而言，制度化包括了法律化，当然，法律化又具有自己的特征。三、如何对中国共产党领导进行制度化？制度是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。

党法关系、司法独立等一直是我们研究与探索的主要内容，《党与国家机关关系法》的制定对于保证人大的权力机关的地位，保证司法独立具有主要意义。宪法序言共有13个自然段，其中有3个自然段共有5次使用了中国共产党领导一词，现将其进行罗列，并进行专门的文本研究。

党的领导要成为法律用语与规律上的规则，就需要转化，最核心的转化包括这样几个关键性问题：1．宪法序言中对党的领导的表述是不是确立了领导权？因为权力与权利是法律上的基本术语，也是法律上的基本话语。无数的事实说明，在现实的国家社会生活中，要将党的领导具体化、法律化，以真正地落实与完善党的领导。

因此，《党与国家机关关系法》在中国特色社会主义法律体系中独特作用表现在：一是明确了执政权并对这一权力进行了规范。（四）党的领导在我国《宪法》中的地位目前，就党的领导在我国宪法中的地位问题，主要观点集中为这样几个观点：一是以四项基本原则的角度来定位。{1}上述5次使用的中国共产党领导一词均出现在序言里，条文中没有出现这一表述。党的领导在法律上的权力是执政权。

(1)、(2)是描述，(3)开始定性，到(4)处开始表达党与民主派和各人民团体的相互关系，以及在这一相互关系之中党的地位，到(5)处表达了在多党合作和政治协商制度党的领导地位这一内在含义。2．中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导（2）中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。

同时，准确地认识宪法文本上的中国共产党领导对于完善党的领导，加强党的领导同样具有重要意义。文章来源：《东方法学》2011年第5期 进入专题： 依法执政 党的领导 。

这一现象也说明：一是在我国先有领导，后有执政。但是如何结合中国宪法，在现实的政治制度予以落实，这就存在具体操作上的问题。